示范的效应及其困境：挤压型情境与基层政策执行——石镇乡村振兴的案例研究华体会- 华体会体育- 体育官网

2025-04-30 21:56:53

　　华体会,华体会体育,华体会体育官网,华体会靠谱吗,华体会APP(访问: hash.cyou 领取999USDT）

　　作为治理机制的示范服务于多重治理目标，这导致示范效应的复杂化。从“苗木小镇”的显著成效到“全域乡村振兴”的形式化落地，石镇的案例呈现了乡村振兴基层实践中示范创建与示范效应之间的张力。这一张力的本质是示范效应的目标替代：以政策知识生产和政策模式扩散为目标的任务导向型示范在基层执行时被以政绩竞争为目标的政绩展示型示范所取代。动态的挤压型情境使得基层政府在示范创建阶段和示范应用阶段处于差异化的政策执行情境，进而形塑了基层执行者差异化的政策执行逻辑。挤压型情境及其结构性变迁是示范效应困境的根本原因。

　　在语义学上，“示范”是指“做出标准的动作、样子等供人学习”（商务国际辞书编辑部编，2020：954）。可见，示范内在地包含着两层含义：一是“做出标准的动作、样子”，即示范创建；二是“供人学习”，即示范效应。从一般的语义学分析转向政策话语，“示范”的含义则变得更加复杂。在政策话语中，示范是一种治理机制（符平、韩继翔，2023），服务于国家治理的多重目标，从而使得示范效应多元化：树立象征性典型和引领公共价值（冯仕政，2003）、完成政策知识生产和政策模式扩散（杨宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）、展示政绩（Wang & Yang,2021）、撬动治理资源并解决治理难题（邢成举、吴春来，2023），等等。

　　正是因为示范目标的分化，语义学上明确的示范创建与示范效应的联系变得颇具情境色彩：不同示范目标的示范效应各不相同。作为象征性典型的示范是为了展示国家治理的理想形态，“先进性”是示范选择和示范打造的主要指标（钟贤哲，2012；郭永平，2015），完成政治符号和价值认同的生产是此类示范的主要示范效应（冯仕政，2003；吴理财、方坤，2018）。当“示范创建”被示范执行者作为政绩展示的窗口时，地方政府和基层政府就拥有了通过超常规投入打造不可复制的示范的动力，此时的示范效应更关注政绩竞争而不是经验扩散（吴怡频、陆简，2018；吴宾、齐昕，2020）。而下级政府自主发起探索解决本土问题的示范建设能否实现扩散，在很大程度上取决于条块结构中的政府注意力分配（苗丰涛、慈玉鹏，2022；任倩雯等，2024），具有很大的不确定性。

　　以政策知识生产为目标的示范通过解决政策创新的目标抽象性和工具模糊性问题（符平、韩继翔，2023），以可接受的风险完成政策创新和政策扩散（韩博天，2008；杨宏山、李娉，2022）。示范不是为了获得一时一地的“成功做法”，而是为了形成稳定有效和可推广的政策模式。也就是说，此类示范所关注的示范效应是政策模式的生产与扩散（Heilmann,2008）。然而，大量的经验研究却揭示出此种情形下的示范效应困境（叶敏、熊万胜，2013；邢成举、吴春来，2023；Wang & Yang,2021；Yasuda，2024）。本文所研究的石镇乡村振兴示范点项目便属于此种情形。

　　示范类型学的第二个分类维度是示范的目的。在理想类型的含义上，示范的目的可以分为两大类：象征逻辑和事本逻辑。象征逻辑的示范追求符号意义，上级政府通过示范释放国家治理注意力分配的信号（练宏，2015），或通过树立典范进行价值倡导（冯仕政，2003）；下级政府则通过示范创建完成政绩展演（Li et al.，2024）。事本逻辑的示范则追求具体治理难题的解决。各级政府通过有限成本的“先行先试”在实现风险管控的同时完成政策知识的生产（韩博天，2008；杨宏山、李娉，2022；Heilmann,2008）。

　　典范倡导型示范是一个自上而下的典型打造过程，高层政府往往是典范倡导型示范的核心打造主体。通过对全国或区域范围内杰出人物的宣传或先进事迹的提炼，典范发挥了价值倡导的作用（钟贤哲，2012；郭永平，2015）。“先进性”或“典型性”是典范选择的前提，而对典范进行价值提炼以使其符合国家或地方治理的价值倡导，则是此类示范打造的关键（吴理财、方坤，2018）。此类示范的示范效应更多指向价值传播或意义认同，而非具体政策工具的扩散（冯仕政，2003）。

　　政绩展示型示范是一种自下而上的示范打造过程，地方政府或基层政府集中资源打造亮点以实现政绩展示的目标。政绩展示型示范根源于约束性竞争体制，在上级政府的行政压力和同级政府的竞争压力共同作用下，地方政府或基层政府以亮点工程谋求竞争优势（叶敏，2016；李尧磊，2022）。亮点工程本质上属于“印象政绩”（黄晓春、周黎安，2019），它通过“一白遮百丑”的方式将某项工作或个别案例高亮化，以遮蔽地方治理全局中的某些问题。从这个意义上来说，在政绩展示型示范中，正是政绩竞争的示范效应遮蔽了政策模式扩散的示范效应（吴理财、方坤，2018；李尧磊，2022）。

　　问题驱动型示范是地方政府或基层政府在现实治理难题驱动下自主发起的示范创建，此类示范往往以“治理创新”为名而展开。名词性创新、概念式创新等“伪创新”天然没有扩散和推广的潜力（姜晓萍、吴宝家，2021），哪怕一级政府将之强制性扩散，它也只能是形式化推广。而有助于提升基层治理绩效的实质性创新能否得到推广，则与议题的普遍性、上级政府的阶段性注意力分配、条块结构中的互动关系等因素相关（苗丰涛、慈玉鹏，2022；朱新华、贾心蕊，2023；任倩雯等，2024）。

　　任务导向型示范是指上级政府分配示范任务，由地方政府或基层政府通过示范创建总结有效、稳定和可推广的政策模式或政策工具，并最终实现示范效应。作为一种自上而下的政策创新努力，顶层设计具有框架性色彩，具体的政策工具需要通过“摸着石头过河”来细化（胡鞍钢，2012），高层政府甚至会通过反复的政策试验逐步实现政策工具的稳定化（韩博天，2009）。从这个意义上来说，任务导向型示范将政策模式生产和扩散置于示范效应的中心地位。然而，任务导向型示范也可能陷入示范效应的困境。

　　一方面，“点的打造”中的“示范不范”可能导致示范经验的推广难题。“择优示范”的行动逻辑造成了人为的系统性偏差，这一系统性偏差无法在推广阶段被解决，从而导致示范效应困境（折晓叶、陈婴婴，2011；王敬培、任大鹏，2016；Wang & Yang,2021）。示范治理中的“双轨制”强化了示范点与推广地区的差异（杨宏山，2013）。各级政府将领导注意力、项目资源、财政资金重复投入到示范村的建设过程（邢成举、吴春来，2023），漏斗效应的客观存在人为拉大了示范点与非示范点的差距，导致马太效应（刘金新、薛伟芳，2019）。

　　另一方面，“由点及面”中的“推广不推”是造成示范效应困境的重要原因。学者们普遍认识到示范点建设时期的政策强激励在推广阶段往往会被削弱，由此会形成示范强激励与推广弱激励的鲜明对比（折晓叶、陈婴婴，2011）。示范点建设阶段自下而上的探索逻辑被推广阶段的强制逻辑所取代（姜国兵、王嘉宝，2023），农村和农民的主体性不足成为一个突出的问题（叶敏，2016），由此导致形式化扩散。乡村振兴是一项综合性战略，其多维度的内容构成了一个复杂政策体系（杨再苹、李棉管，2023），而政策内容的复杂性会增加政策扩散的难度（Makse & Volden,2011）。

　　地方政府和基层政府常规性地承受来自行政系统的政策执行压力，而公共权力部分地从乡村社会中撤出又塑造了基层政府的悬浮特征。“压力型体制”（荣敬本等，1998）与“悬浮型政权”（周飞舟，2006）的结合塑造了基层政权“挤压型”的政策执行环境。压力型体制构成了挤压型情境中的压力源。压力型体制的核心机制是“政治化机制”，即一项行政任务一旦被赋予政治任务的色彩，便会对政策执行者形成强大的执行压力（杨雪冬，2012），政策执行者不得不动员一切可动员的资源强力推进该任务（荣敬本等，1998）。但是，动员意图并不能直接决定动员结果，政策执行者的执行能力对执行结果具有决定性作用。正是在这一关键议题上，“压力型体制”遭遇了“悬浮型政权”。

　　悬浮型政权构成了挤压型情境中的阻力源。农村税费改革尤其是取消农业税无疑减轻了农民的负担，但也带来了改革的意外后果。由于基层政权的主要财政来源已经转变为“向上争取”，再加上基层政权的“瘦身与缺员”（付伟、焦长权，2015），其对农村社会的渗透能力、干预能力和干预意愿都被削弱。乡镇政权变成了悬浮在农民生活之上的“悬浮型政权”（周飞舟，2006）。由于行政体制的结构性约束，近些年来的项目下乡、资源下乡、监督强化并没有完全改变基层政府的悬浮特征。“悬浮型政权”构成了基层政府政策执行的重要阻力。基层政府常规性地处于“不得不执行的压力”和“难以执行的阻力”所建构的矛盾性的政策执行情境之中，挤压型情境由此形成（李棉管，2019）。

　　对于政策执行者而言，影响其决定采取何种执行模式的因素无外乎执行动力和执行能力（陈家建、张琼文，2015；倪星、王锐，2017）。挤压型情境中所包含的执行压力和执行阻力则直接对应这两个关键因素。但是，研究已经证实，尽管都面对“必须执行”和“难以执行”的矛盾环境，基层政府在不同情况下可能会采取不同的应对策略（欧阳静，2011；张静，2019）。“基层自保”是挤压型情境下政策执行者强烈的诉求（李棉管，2019），但并不是唯一可能的行动逻辑。象征性执行（李瑞昌，2012）、基层共谋（周雪光，2008）、运动式执行（周雪光，2012）、社会情理治理（李棉管、覃玉可可，2022）等各种执行模式不尽相同。因此，挤压型情境塑造基层政府执行模式的具体过程仍然存在研究的推进空间。

　　在比较意义上，不同行政任务下的压力大小和阻力强弱可能不同。执行压力的决定因素是任务的政治化程度（杨雪冬，2012）、政府注意力分配（练宏，2015）和压力传导机制（黄冬娅，2020）等；而执行阻力的决定因素是基层政府的资源动员能力，包括向上动员和向下动员资源的能力（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；付伟、焦长权，2015；李棉管、覃玉可可，2022）。在“理想类型”的意义上，可能存在“高压力—弱阻力”“高压力—强阻力”“低压力—弱阻力”和“低压力—强阻力”四种基层执行情境（见图1）。

　　“高执行压力”和“强执行阻力”的组合塑造了“刚性挤压情境”。如果一项行政任务完成了政治化、在注意力竞争中胜出并通过“突前策略”完成压力传递，那么基层政府便面临着强大的执行压力；同时，如果这项任务并不能给政府带来政绩，也无法为民众带去好处，则意味着基层政府无论是以“协调性政权”（付伟、焦长权，2015）的角色通过项目制向上动员资源，还是通过“社会情理治理”（李棉管、覃玉可可，2022）向下协调资源，都将面临很大困难。“必须执行”和“难以执行”同时作用于基层执行者，由此形成了“刚性挤压情境”。贫困治理等案例已经证实，在这样一种扁平化和缺乏纵深的刚性挤压情境中，“自保式执行”或“策略性避责”是基层执行者常见的行动逻辑（倪星、王锐，2017；李棉管，2019）。

　　“低执行压力”和“强执行阻力”的结合塑造了“柔性挤压情境”。如果一项政策没有在特定阶段完成“政治化”或“中心化”（杨华、袁松，2018），它就不会被突出强调。尤其在县域“多中心工作”模式下（仇叶，2021），那些不被视为中心工作的任务有可能被边缘化；而边缘化的任务自然也无法带来行政资源，使得基层政策执行者缺乏必要的执行资源。“柔性挤压情境”中的“柔性”就是指执行压力的弱化可以给基层执行者带来腾挪空间。研究证实，在“柔性挤压情境”中，基层执行者可能会采取“目标替代”“追求形式绩效”等变通式执行或形式化执行的方式（Li & Walker,2021）。

　　“高执行压力”和“弱执行阻力”的结合塑造了“弹性挤压情境”。基层政府面临已经被政治化的行政任务，不得不将之作为“中心工作”强力推进；与此同时，基层政府拥有较为充分的执行资源，这些资源可能来自上级政府对重点项目的重点保障（折晓叶、陈婴婴，2011），也可能来自通过“借道社会”而实现的社会资本动员（李棉管、覃玉可可，2022）。执行资源塑造了基层政府的“韧性”，使得基层政府在面对高强度的执行压力时拥有一定的纵深空间，这便是“弹性挤压情境”的含义。此时，基层执行者的行动策略很大程度上取决于行政任务的“激励属性”。如果一项任务提供了“强激励”，基层执行者便会强力推进，甚至采取“运动式执行”的行动方式（周雪光，2012）；如果一项任务提供的是“弱激励”甚至是“强惩罚”，应付性执行可能会成为基层执行者的行动选择。

　　“低执行压力”和“弱执行阻力”实际上构成了“非挤压型情境”。在这种情境下，压力与阻力实现了低水平的平衡。虽然基层政府仍然身处上下挤压的结构性处境之中，但是处理“常规任务”是其日常工作状态。“常规任务”往往意味着任务的非紧迫性和非中心性（唐蒙、孟天广，2023），以及得到常规保障的执行条件（陈那波、李伟，2020；Ang,2012）。因此，面对低压力和弱阻力的常规任务，基层政府只需要通过科层制开展常规执行即可。但也有研究发现，如果常规任务出现“推不动”的情况，通过将其“中心化”实现强动员也是基层政府常见的执行策略（仇叶，2021；唐蒙、孟天广，2023）。

　　石镇位于华南某省会城市的边缘位置，镇域面积约163平方公里，下辖32个行政村（社区），常住人口中超过七成为农业人口。2021年石镇地区生产总值为34.75亿元，其中农业生产总值占比为71%。根据2021年的国土数据统计，石镇共有82%的农林用地面积。此外，石镇还承担了所在区四分之一面积的基本农田保护任务和生态林地资源保护任务。各种指标均显示，石镇是典型的郊区农业大镇。农业大镇的发展定位使得石镇在2018年便被其所在区的区政府选定为乡村振兴示范乡镇。为了完成区政府发包的乡村振兴示范任务，石镇对下辖各村开展了广泛调研，最终选定了位置相邻且产业基础优越的麻村和黄村作为示范村来进行重点突破。

　　然而，取得显著成绩的示范创建却没能取得相应的示范经验扩散效应。石镇从2021年底开始开展全域乡村振兴工作。作为全域乡村振兴的第一步，石镇以麻村和黄村为中心，沿贯穿全镇的省级公路串联起9个村庄，打造13.5公里的“花田大道”。但是，真正落地的“花田大道”仅是一条地理意义上的“观光道”，沿线村庄的产业发展、基层治理和农民收入依旧如故。不但村民对此多有议论，就连石镇的基层执行者也认为“花田大道”的建设走向了形式化。

　　倾斜投入的第二个表现是超常规的资源投入。在2018年之前，C区的涉农资金决算稳定在4亿元左右，而到了2020年和2021年，C区的涉农资金决算分别达到了12.98亿元和8.36亿元。各类项目资源均以乡村振兴示范点建设的名义注入石镇，投向了示范点的基础设施建设、观光路线打造和产业转型及培育。在示范点建设启动之初，区财政便拨付了3500万元专项资金给石镇。2020年初，在受疫情影响财政状况欠佳的情况下，C区政府仍破格对石镇的乡村振兴项目予以5000万元的直接财政支持，并且不设用途限制。在区政府统筹推进下，仅2020年，建设“苗木小镇”示范点的政府投资就高达1亿元，这还不包括来自各职能部门调配的资金。

　　倾斜投入的第三个表现是突破程序的政策权限。要在三年规划时间内完成示范点的乡村振兴任务，按照常规的项目流程是无法实现的，所以在项目建设的过程中石镇被授予了先行先试、特事特办的权力，很多项目都是以边立项、边规划、边建设的方式完成的。除了给予石镇非常规性的权限加速项目建设外，C区还给予其一定的政策突破的权限，例如在区一级进行土地调规，集中建设用地在黄村打造80亩产业艺术园；将区新增建设用地指标划给石镇，并以“特事特办”之名允许其在麻村新建民宿。

　　在产业振兴方面，示范点的建设实践引导两村瞄准“细分市场”，从“高端苗木”和“小微苗艺”两端发力，成功激活了两个示范村沉寂许久的苗木产业。2021年和2022年黄村的苗木年销售额均超过15亿元，是名副其实的“特色产业亿元村”。在人才振兴方面，为了完成对“细分市场”的有效占领，石镇通过“大师工作坊”等载体培育适应现代市场需要的苗木人才。在组织振兴方面，黄村实现了从全市挂牌督办的“薄弱涣散村”到“全国乡村治理示范村”的华丽蜕变。在生态振兴方面，麻村的一个原来采矿留下的深坑被改造成人工湖，环湖绿道和高端民宿已经成为石镇的文旅名片。在文化振兴方面，作为近代某著名武术家的故乡，示范点通过故居修葺和活动举办等方式引领岭南武术文化的复兴。可以说，无论从政府打造政绩亮点的角度评价，还是从乡村内生发展能力培育的角度评价，石镇的乡村振兴示范点建设都取得了显著成绩。

　　2021年7月，G市要求示范乡镇扩大乡村振兴的建设范围，从乡村振兴示范点拓展到乡村振兴示范带。C区政府在对于石镇的工作安排中明确指出，要总结麻村和黄村示范点建设经验，在全镇范围内推广，以实现“全域乡村振兴”的目标。作为全域乡村振兴的第一步，C区和石镇规划了一条以麻村和黄村（苗木小镇）为中心、辐射周围9个村庄的“花田大道”。从“苗木小镇”到“花田大道”，石镇的乡村振兴从示范创建阶段走向示范效应的发挥阶段。

　　示范点的建设过程是一个行政资源和社会资源同时动员的过程，其中村集体组织、新乡贤在项目建设中发挥了重要作用，比如麻村的产业艺术园就是新乡贤返乡投资并与村集体合作经营的。同时，经过政府各种形式的动员和培育，示范点几乎家家户户都投身到苗木产业中。但是，在“全域乡村振兴”时期，政府的社会动员很难发挥作用。原因在于，此时的建设项目难以为村庄的发展和村民生活的改善带来直接的效应，村民的态度普遍比较冷淡。在此背景下，石镇乡村振兴的推广项目只能通过公共财政来完成“包办”。而“行政包办”的结果却与激活乡村内生发展能力的目标背道而驰。

　　乡村振兴是一项综合工程，在具体实施过程中，基层需要将乡村振兴的总目标操作化为若干个具体目标，然后将分别推进的子目标整合成综合目标。在示范点打造的过程中，麻村和黄村的乡村振兴建设以“农业农村现代化”为中心，具体展开产业、组织、人才、生态和文化等维度的建设内容，最后将这些内容整合成综合性的治理绩效。但是，在“全域乡村振兴”时期，石镇政府用综合目标中的“乡村风貌提升”替代了“农业农村现代化”，取得的成果只能展现某一侧面的成绩。可是，石镇政府又不得不向上呈现综合绩效以满足考核要求。此时，石镇采取了“政绩贴牌”的策略。所谓政绩贴牌，是指将另一项任务的成果直接挪用至本任务，以彰显本任务的成效。“赤膊房整治”是石镇进行政绩贴牌的典型案例。“赤膊房整治”是省级政府在2023年8月临时增加的乡村振兴示范带建设任务，因为既没有预算支持，也难以动员村民主动参与，所以是一项难以完成的任务。石镇只能采取政绩贴牌的方法。

　　示范点建设是一个充分凝聚了政策注意力的综合打包项目。在政策定位层面上，“国家发展战略”和“新时代‘三农’工作总抓手”的政策定位已经将乡村振兴战略“政治化”，各级地方政府和涉农部门均将乡村振兴作为“中心工作”加以推进。在组织架构层面上，为体现政策注意力的凝聚，高层级的行政下沉直观地展现了各级政府对示范点建设的高度重视。在本案例中，市委常委和区委书记挂点示范村，一方面直接带来了政策资源，另一方面也实现了“注意力推动”。

　　（1）回应压力：“政绩展示”的行动取向。如果说“政策试点”对于试错有一定的包容度（陈那波、蔡荣，2017；符平、韩继翔，2023），那么“政策示范”从起点就预设了成功，地方政府和基层政府为此不惜投入大量的资源以打造典型（冯仕政，2003；吴理财、方坤，2018；邢成举、吴春来，2023）。被选为示范就是一个政绩期待明示化的过程。在字面意义上，“示范”只是“做给别人看”，但是在政策意义上，“示范”本就意味着“政绩展示”。基层政府对于“政绩展示”的示范内涵了然于心。

　　“亮点化执行”与“运动式执行”有相似之处，但又不尽相同。“运动式执行”更强调政策执行中的“运动”过程，“一把手挂帅”“一票否决制”“一刀切”等各种具体执行策略在“运动式执行”的相关研究中得到了充分的讨论（周雪光，2012；陈家建、张琼文，2015）。“亮点化执行”虽然也会采纳“运动式执行”的某些做法，但是更强调执行结果的“与众不同”，重点是在有限范围打造“突出亮点”（叶敏，2016）。如果说“运动式执行”的主要难题是“可持续难题”，那么“亮点化执行”的主要难题则是“推广难题”（邢成举、吴春来，2023）。

　　从“苗木小镇”的显著成效到“全域乡村振兴”的形式化落地，石镇的案例呈现了乡村振兴实践中示范创建与示范效应之间的张力。这一张力的本质是示范效应的目标替代：以政策知识生产和政策模式扩散为目标的任务导向型示范在基层执行时被以政绩竞争为目标的政绩展示型示范所取代。本研究从基层执行者所处的结构性约束中探索张力的生成机制，发现压力型体制和悬浮型政权的结合塑造了挤压型情境，基层政府常规性地处于执行压力和执行阻力并存的矛盾性政策执行环境中，但执行压力和执行阻力的组合结果可能会动态变化。

　　在任务导向型示范中，示范创建与示范应用本是示范任务的两个阶段，应该共同服务于“政策知识生产和政策模式扩散”的示范目标。然而，动态的挤压型情境却使得示范任务的两个阶段在基层实践中“既分离又合作”，从而导致示范效应的困境。“分离”是指“示范创建的逻辑”与“示范应用的逻辑”是两套完全不同的行动逻辑。“通过示范创建而发挥示范效应”这一政策创新的路径就此被切割成“示范创建”和“示范应用”两项相对独立的任务：“示范创建”不需要为“示范效应”负责，“示范应用”也不必与“示范创建”保持连续性。“合作”是指示范创建时期的“弹性挤压情境”为亮点化执行提供了可能性，而示范推广时期的“柔性挤压情境”为形式化执行提供了安全性。

【返回列表】